PPP項目履約階段财務測算評估要點

國信研究院副院長 财政部PPP專家、國家發改委PPP專家 

王勇

PPP項目履約階段财務測算評估對于PPP項目合作各方具有重要的價值。财務測算直接關系到政府方和社會資(zī)本方之間的利益分(fēn)配，是計算政府付費(fèi)的直接依據，決定了政府付費(fèi)水平的高低。财務測算具有很強的專業性，正因爲這個特征，很多實施機構存在畏懼心理，簡單化處理，将财務測算作爲一(yī)個“黑箱”，完全由咨詢機構引導。如果咨詢機構服務水準不足，實施機構又(yòu)不能有效把握服務質量，财務測算就存在重要的風險隐患，進而影響到PPP項目正常履約。

一(yī)、評估必要性分(fēn)析

   由于在PPP項目論證階段财務測算時使用财務模型，爲了決策提供的服務，采用借鑒、預估、假設、暫定等多種方法，導緻财務測算本身存在一(yī)定不确定性。在實踐中(zhōng)，PPP項目财務測算主要源于兩個原因。

   第一(yī)個原因是來自咨詢機構。國内PPP模式推廣初始，大(dà)量咨詢機構湧入PPP咨詢領域，涉及衆多行業。不少咨詢機構對基本建設程序、工(gōng)程經濟沒有基本概念，依托關系渠道承接PPP咨詢項目，咨詢質量可想而知(zhī)。這也是2017年底财政部開(kāi)展PPP項目管理庫清庫的一(yī)個原因。财務測算是一(yī)項嚴謹而又(yòu)科學的工(gōng)作，其中(zhōng)财務模型的選擇和參數的确定需要大(dà)量的經驗。不嚴謹的财務測算對PPP項目執行帶來很大(dà)的風險。

第二個原因來自實施機構。部分(fēn)PPP項目實施機構一(yī)味地追求咨詢費(fèi)用低廉，對一(yī)些急于獲取市場機會但PPP咨詢服務水平卻不高的咨詢機構廣開(kāi)大(dà)門，對咨詢服務質量把關不嚴；另外(wài)，部分(fēn)實施機構比較強勢，單方面強調政府方利益訴求，尤其是市場競争比較充分(fēn)的項目，由于潛在社會資(zī)本方衆多，不能公平客觀地看待雙方合作關系，在财務測算方面過多強調政府方利益。

二、财務測算評估重點

  财務測算評估一(yī)般包括四個方面：

  1.财務模型是否采用了合适的計算方法

實踐中(zhōng)，财務測算主要運用的方法包括成本法、收益法及複合方法。成本法主要包括年金公式和《政府和社會資(zī)本合作項目财政承受能力論證指引》（财金[2015]21号）中(zhōng)的計算公式；收益法則是基于《建設工(gōng)程項目經濟評價方法與參數》中(zhōng)用于财務評價的計算表；複合方法則是結合了成本法和收益法。每一(yī)種方法均有其應用範圍和優劣點。以21号文計算公式爲例，主要參數包括建設成本、運營成本、使用者付費(fèi)收入、合理利潤率和年度折現率，計算過程簡單，易操作，但缺點在于合理利潤率和年度折現率數值确定隻有下(xià)限控制，取值缺乏合理依據，沒有客觀基準。

  2.财務模型的參數選擇是否科學合理

财務模型參數對于計算結果具有重大(dà)影響，直接影響了政府付費(fèi)水平。成本法一(yī)般參數較少，但參數選取缺乏客觀基準。收益法采用的計算表涵蓋較多的參數，結構層次比較深，對于實施機構較難把握。

3. 财務模型的計算過程是否科學準确

實踐中(zhōng)，采用成本法的财務模型較爲簡單，計算過程出現較少；收益法由于要構建一(yī)套計算表體(tǐ)系，涵蓋十餘張計算表，涉及的參數變量相當多，容易出現計算錯誤問題。例如：一(yī)些專業機構專業能力不足，無法正确基于項目交易結構構建相應的财務模型，如不能準确構建基于多個社會資(zī)本方的現金流量模型，或不能正确基于稅價分(fēn)離(lí)的原則進行财務分(fēn)析。即使較爲簡單的成本法，經常出現計算口徑不一(yī)緻現象，比如有的參數含稅，有的參數不含稅，或者建設成本包括建設期利息等錯誤。

4. 财務模型财務測算預期收益指标設置不合理

這個問題嚴格來講不屬于錯誤範疇。例如采用收益法的項目，在進行财務測算時通常需要确定一(yī)個财務指标作爲基準值，這個基準值通常爲資(zī)本金内部收益率。在實踐中(zhōng)，資(zī)本金内部收益率一(yī)般高于中(zhōng)長期銀行貸款利率1-3個百分(fēn)點，具體(tǐ)需要根據項目風險程度、财政狀況、政府是否讓渡分(fēn)紅等因素具體(tǐ)确定。一(yī)些項目項目資(zī)本金内部收益率畸高，雖然可以視作項目風險的溢價，但在項目實施過程中(zhōng)容易出現争議，地方政府通常将其作爲需要再談判的條款提出争議，影響了社會資(zī)本的權益。再比如，一(yī)些項目在設置政府獲得分(fēn)紅的财務控制指标時，财務指标取值明顯高出了國資(zī)委公布的優秀企業的收益水平，導緻政府分(fēn)紅實際很難被觸發。

三、評估結果處理

   針對财務測算評估發現的問題，實施機構應予以及時糾正。對于如參數數值畸高或畸低、預期收益指标嚴重偏離(lí)、收入和成本測算重大(dà)偏差等重大(dà)問題，由于會嚴重政府付費(fèi)水平，實施機構和社會資(zī)本方進行談判，在取得共識的基礎上啓動調整工(gōng)作，開(kāi)展财政承受能力論證，報請政府同意的情況下(xià)可以采用補充合同的形式予以解決。

鑒于财務測算會嚴重影響政府方和社會資(zī)本方的合作，關系到社會資(zī)本方參與PPP項目的利益訴求是否實現，實施機構應在PPP項目履約階段開(kāi)展财務測算評估，避免政府方利益出現重大(dà)損失或社會資(zī)本資(zī)本出現經營現金流中(zhōng)斷等問題，切實保障PPP項目順利實施。