我(wǒ)(wǒ)國地方經濟社會發展五年規劃

主要内容及編制方法

 陳嘉川 王勇 李廣亮 劉豔芳

       五年規劃（原稱“五年計劃”，從“十一(yī)五”起改爲“五年規劃”）全稱爲中(zhōng)華人民共和國國民經濟和社會發展五年規劃綱要，是我(wǒ)(wǒ)國國民經濟發展中(zhōng)重要的組成部分(fēn)。1953年，我(wǒ)(wǒ)國在蘇聯專家的幫助下(xià)制定了第一(yī)個“五年計劃”，在随後的60餘年裏，除了1963年～1965年國民經濟調整時期外(wài)，我(wǒ)(wǒ)國已連續發布了13個“五年計劃/規劃”，對全國重大(dà)建設項目、生(shēng)産力分(fēn)布和國民經濟等做出規劃，爲國民經濟和社會發展制定遠景目标和方向。

地方五年發展規劃是指省級及省級下(xià)設市、區、縣政府組織編制的，涉及所轄區域内國民經濟和社會發展的規劃，地區發展規劃既包括總體(tǐ)規劃，也包括專項規劃、區域規劃、主體(tǐ)功能區規劃等其他規劃。本文探讨的對象爲地方五年發展規劃的總體(tǐ)規劃。

國信招标集團二十年來承接了多項地方五年規劃編制和前期重大(dà)課題研究的工(gōng)作，對地方五年規劃的編制及相關工(gōng)作積累了一(yī)定的經驗。本文通過文獻檢索，結合國内多個省市地區的五年發展規劃的實際案例，總結研究了地方五年發展規劃的主要内容和編制的工(gōng)作方法，以及需要重點關注的問題。

• 地方五年發展規劃的主要内容

       地方發展規劃既要體(tǐ)現國家戰略意圖，又(yòu)要結合當地實際，體(tǐ)現其自身特點和特色，體(tǐ)現地方發展需要。解決地方發展中(zhōng)的實際問題，推動地方經濟和社會的發展。發展規劃是對未來發展的謀劃，是經過比選的解決問題的優化方案。一(yī)個地方的五年發展規劃可能會涉及社會、經濟的方方面面，但是一(yī)般情況必需要包含以下(xià)幾個方面的内容。

1、總結五年成績，找出存在問題。

       我(wǒ)(wǒ)國地方發展規劃從時間上看是連續的，按照國家統一(yī)部署，各地已編制了十三個五年發展規劃，當前各地方政府已開(kāi)始籌劃編制十四五發展規劃。在起草編制當期五年規劃之時，對上個五年規劃執行和實施計劃進行總結，是編制五年發展規劃必不可少的重要環節。隻有通過對上個五年規劃的總結，了解、熟悉和掌握當地發展的狀況，才能爲提出解決問題的優化方案奠定基礎。

2、研究國内外(wài)形勢，确定發展階段

       在編制五年規劃中(zhōng)，把深入研究國際政治形勢、全球科技進步、國際市場變化等作爲分(fēn)析外(wài)部環境的重點，把深入研究國家的發展主題主線、重大(dà)政策取向、發展戰略重點等作爲規劃的充要條件和宏觀背景，把深入研究地方所處發展階段作爲規劃的起點和方位，從而找準地方發展的定位、合理确定地方發展的目标推動地方經濟社會科學有序發展。

3、預測發展目标，提出發展戰略

       爲了要實現地方經濟平穩健康地發展，需要對發展目标進行科學系統的分(fēn)析測算，以此找出推動地方發展的有效路徑。如對GDP增長分(fēn)别用生(shēng)産法、支出法和多部門模型預測經增速。通過實證分(fēn)析法，提出發展戰略，以形成共識、凝聚力量推動發展。實例：南(nán)方某省“九五”計劃至“十三五”規劃提出的五年發展戰略可以清楚的看出該省推動發展的戰略重點和總路徑(見下(xià)表)。

某省“九五”至“十三五”國民經濟和社會發展戰略

4、明确發展任務，形成空間布局

       明确發展任務是五年發展規劃的核心内容，在分(fēn)析國内外(wài)形勢、研判發展階段、預測發展目标、确定發展戰略的基礎上，經過綜合考量、優化比選、突出重點、體(tǐ)現前瞻，形成五年發展任務。雖然五年發展規劃涵蓋了經濟社會發展的方方面面，但考慮到地方政府職能的局限性和手段的有限性，地方規劃确定的任務要突出本級政府需要統籌謀劃的事項，突出政府履行職能的領域，引導市場主體(tǐ)的行爲方向，明确鼓勵發展、限制發展和禁止發展的産業，以及産業布局要求。通過文獻檢索，本文将十三五期間國内多個省份根據自身發展的不同階段、突出問題，提出的發展重點任務做實例比較。

5、研究規劃實施機制，提出保障措施

       發展規劃的編制一(yī)定要重視規劃的可實施性，不能落地實施的規劃就不能稱其爲規劃，否則規劃就成了一(yī)份研究報告、發展報告、預測報告。在“十五”計劃之前，地方發展計劃較少考慮計劃實施的内容。從“十五”計劃開(kāi)始，全國各地将五年規劃的實施作爲規劃的重點内容，單獨成篇、成章、成節。從“十一(yī)五”規劃開(kāi)始，我(wǒ)(wǒ)國各地都把規劃實施和保障作爲規劃的重點内容。國内多個省市地區提出了建立完備的規劃體(tǐ)系、完善銜接的協調機制、形成有效的分(fēn)類實施機制、強化組織落實、健全監督評估機制等五個方面較爲完善的規劃實施機制，确保規劃的有效落實。實例：某省“十五”計劃實施保障措施見下(xià)表所示。

• 地方五年發展規劃編制方法

       科學的方法是确保規劃内容科學可行的關鍵手段和重要支撐。編制好一(yī)個規劃，需要有大(dà)量詳實的數據采集、定量分(fēn)析和目标預測，也需要廣泛深入的調研、把握發展趨勢、凝練思路對策，是一(yī)項難度巨大(dà)的系統工(gōng)程，必須要有先進的規劃理念、可靠的技術工(gōng)具、高效的組織方式，更需要政府工(gōng)作人員(yuán)、專家、企業家、民衆等多方參與。經過多年來的實踐證明，要編制好一(yī)個地區的五年發展規劃要運用好以下(xià)相關工(gōng)作方法。

1、強化前期研究，做到集思廣益

       開(kāi)展前期研究工(gōng)作，是科學編制規劃的重要基礎，爲科學布局、整體(tǐ)謀劃準确決策築牢基礎。國内多個省市地區早在“九五”時期就建立了規劃咨詢專家庫，健全規劃專家論證制度，在地方發展規劃綱要送審過程中(zhōng)開(kāi)展規劃咨詢論證評估等活動，形成了規範化的規劃決策咨詢。特别是南(nán)方多個省市從“十五”計劃開(kāi)始，“開(kāi)門編規劃”成爲地方編制發展規劃的重要方式。在規劃的編制、執行和評估全過程中(zhōng)，民衆和專業機構的協作與智力支持越來越重要，參與程度不斷加深。

以南(nán)方某省“十五”計劃編制爲例，在規劃綱要起草前，牽頭編制的單位列出了6個方面41個前期研究課題，面向全國公開(kāi)招标，這些課題報告爲正确判斷和科學把握未來發展趨勢，确定“十五”期間需要解決的重大(dà)問題，确定發展目标、方向、重點任務提供了有益參考。編制“十一(yī)五”規劃時，通過廣泛征集社會各界意見，設立了環境與支撐總體(tǐ)思路、人民生(shēng)活、綜合競争力、區域經濟與城市化、改革開(kāi)放(fàng)、科技教育、可持續發展等8個方面44個前期研究專題，通過面向社會公開(kāi)招标、委托有關單位或著名專家、規劃編制單位等多種方式，充分(fēn)利用社會各界力量，對發展規劃涉及的重要問題進行開(kāi)放(fàng)式研究，提出地方發展目标及相關指标，增強規劃編制的科學性和合理性。

       此外(wài)，地方發展規劃送審前，規劃編制單位會預先聽(tīng)取當地人大(dà)代表、政協委員(yuán)等的意見，并征詢社會公衆意見；在草案初步形成後，除需要保密的内容之外(wài)，大(dà)多會采取公開(kāi)征求意見形式，爲社會公衆參與規劃編制開(kāi)辟暢通渠道。“十三五”規劃編制過程中(zhōng)，很多城市通過網站、微博、微信等新媒體(tǐ)平台開(kāi)通“我(wǒ)(wǒ)爲發展規劃建言”版塊，問計于民，取得非常好的效果，也受到社會各界廣泛好評。規劃編制單位通過全流程廣泛征求社會意見，做到集思廣益，以更加科學的研究結論支撐地方發展規劃，增強了規劃全面性、科學性和可行性。具體(tǐ)案例：某省“十一(yī)五”規劃前期課題研究。

2、注重技術支撐，強化預測分(fēn)析

       在地方發展規劃編制的過程中(zhōng)，無論是對于發展現狀的描述，還是對于主要問題和關鍵因素的系統研究，一(yī)般采用數量指标和規範分(fēn)析，通過相關分(fēn)析技術的支撐，準确找出地方發展問題。當前，地方發展規劃編制過程中(zhōng)常用的定量分(fēn)析方法有：對比分(fēn)析法(如對能源資(zī)源消耗量的預測，可以通過對比其他國家、地區或省份得出)、因素分(fēn)析法(通過對各種有利和不利因素的綜合分(fēn)析,得出某種趨勢性判斷)、速度比例法(依據某一(yī)指标過去(qù)的發展速度或比例推算規劃期發展速度或比例,如GDP增速人口總量、産業結構等)和經濟計量法(如線性回歸法、滑動平均法等)。地方發展規劃的前瞻性要求對地方的發展方向、規劃目标、産業趨勢和基本規律必須有定量指标進行描述或測算,通過合理的預測做到知(zhī)己知(zhī)彼。如分(fēn)析基礎期國民經濟發展的基本狀況,包括社會生(shēng)産與需求、經濟發展速度、重大(dà)比例關系、基本建設規模、科學教育發展狀況等,找出經濟發展中(zhōng)的矛盾和存在的問題;在此基礎上,提出規劃期的具體(tǐ)發展目标、任務和重大(dà)措施需求等,重點對地方的GDP、财政、人口和勞動力等進行測算,并結合對土地資(zī)源、環境容量和能源潛力的分(fēn)析,将國民經濟的财力、物(wù)力、人力資(zī)源和需求有關指标進行比較、調整,使其相互适應,提高規劃的科學性和可行性。

3、研究指标體(tǐ)系，增強規劃的引領性

       指标是規劃期主要發展目标的具體(tǐ)化,是規劃綱要最核心的部分(fēn)。指标體(tǐ)系根據總體(tǐ)目标進行分(fēn)類深化細化設置,體(tǐ)現了發展理念和鮮明的時代特征,所選取的指标應能分(fēn)解、可統計,便于規劃實施監測、評估及督促檢查、考核。“九五”計劃以前,地方發展計劃的指标重點圍繞落實國家分(fēn)解的重大(dà)項目建設任務;“九五”計劃開(kāi)始将計劃指标體(tǐ)系拓展到經濟、社會、人民生(shēng)活等多個方面;“十一(yī)五”規劃開(kāi)始将公共服務、資(zī)源環境等政府對公衆莊嚴承諾領域的指标作爲約束性指标,将依靠市場主體(tǐ)行爲的指标作爲預期性指标;“十三五”規劃綱要按照新發展理念分(fēn)類設置,減少了工(gōng)業總産值、投資(zī)、消費(fèi)等經濟發展規模的總量指标,增加了經濟結構、區域結構、開(kāi)放(fàng)創新等方面的指标,更加突出發展動能轉換、經濟轉型升級的要求。由此可見,指标體(tǐ)系的變化亦可反映我(wǒ)(wǒ)國市場經濟體(tǐ)制改革的進程和經濟社會發展的階段性特征與要求。例如某省在“十三五”規劃編制過程中(zhōng)，從經濟強，百姓福、環境美、社會文明程度高等方面制定了4大(dà)類31小(xiǎo)類的指标體(tǐ)系，有效增強了規劃的指引性和可實施性。

4、研究重大(dà)項目，增強規劃的可操作性

      合理确定重大(dà)項目既是地方規劃的重要内容，也是增強規劃可操作性的重要抓手。在“九五”計劃之前，地方發展計劃核心就是落實國家重大(dà)基礎設施和産業項目。在“九五”計劃以後，地方五年發展規劃中(zhōng)的項目，不僅要落實國家重大(dà)投資(zī)項目，還要結合地方經濟社會發展實際需求，謀劃提出能落地、有實效、帶動強、好評估、易檢查的重大(dà)工(gōng)程項目。例如某省在“十一(yī)五”規劃中(zhōng)謀劃提出了現代綜合運輸體(tǐ)系、能源建設和保障、信息化建設、防洪減災和水資(zī)源保障、生(shēng)态建設、科技創新、人才強省和教育現代化、醫療衛生(shēng)服務和食品藥品安全體(tǐ)系建設、勞動和社會保障體(tǐ)系、文化大(dà)省建設、農業支持和保障、突發公共事件應急體(tǐ)系等十二類重大(dà)工(gōng)程。

5、注重規劃銜接，強化規劃實施。

       規劃銜接是保障地方發展規劃有效落實國家戰略促進區域協調和引導地方合理發展的重要保證。長期以來，地方五年發展規劃的編制都非常重視規劃銜接，在規劃編制的各個階段都要進行規劃銜接工(gōng)作。在“八五”計劃前，主要體(tǐ)現爲地方發展計劃與國家發展計劃的銜接，重點是銜接重大(dà)項目、資(zī)金分(fēn)配和其他資(zī)源配置，省、市、縣發展計劃的銜接也是如此。從“九五”計劃開(kāi)始，銜接的内容拓展到基本思路、發展目标、指标體(tǐ)系、重大(dà)項目、區域布局等，銜接的層級由計劃部門内部上升到政府層面。特别是從“十一(yī)五”規劃開(kāi)始，将規劃銜接作爲編制五年發展規劃的必備程序，明确了規劃銜接的内容、時間、程序，同時增加了與周邊地區規劃銜接的環節，逐漸探索出一(yī)條完善的地方發展規劃的銜接機制。

       在地方發展規劃實施過程中(zhōng)，規劃牽頭編制單位通過建立規劃目标責任制，分(fēn)解落實地方發展規劃的目标任務，并基于年度評估、中(zhōng)期評估和總結評估，适時對規劃實施和調整提出意見，将規劃評估結果報送地方政府審議，并由地方政府向當地人大(dà)常委會報告。充分(fēn)發揮人大(dà)和社會公衆的社會監督力量，研究形成有力的監督機制，加強對規劃實施的監督檢查，形成完善的行政檢查、行政糾正和行政責任追究機制，保障地方發展規劃穩步實施。案例：西部某省“十三五”規劃銜接程序有關規定。