公(gōng)司動态

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COMPANY NEWS

30

2024

-

12

政府和社會資本合作(zuò)新(xīn)機制下地方财政支出責任風險防控分(fēn)析與優化探讨

作(zuò)者：

王勇 劉豔芳 彭雲輝

國(guó)信國(guó)際工(gōng)程咨詢集團股份有(yǒu)限公(gōng)司 

本文(wén)已在《中(zhōng)國(guó)工(gōng)程咨詢》2024年12期發表

摘要：政府和社會資本合作(zuò)新(xīn)機制确定了國(guó)内PPP模式運用(yòng)的新(xīn)框架，對于地方财政支出責任的風險控制進行了系統化安(ān)排。這種做法在化債大背景不僅必要，更是将PPP模式回歸到市場化這一初心。随着經濟社會發展，基礎社會和公(gōng)共服務(wù)供給與時俱進是必然要求，但負債率高企嚴重制約了地方财政的投入能(néng)力，擴大供給能(néng)力有(yǒu)必要有(yǒu)效激發社會資本的積極性。本文(wén)根據投資回報能(néng)力不同分(fēn)析了六種代表性情形，并通過論證得出：前兩種情形完全适應新(xīn)機制下對于地方财政支出責任的相關要求，第三種情形則必須借助投資補助等形式。新(xīn)機制的嚴約束适應當前形勢，但有(yǒu)必要依照風險防控的基本理(lǐ)念，進行前瞻性研究，逐步探索并拓寬适用(yòng)情形。

 

一、基本概念

财政支出對于PPP項目實施具(jù)有(yǒu)重大意義，這是由PPP項目自身具(jù)備的公(gōng)益性和經營性複合特征所決定的。PPP項目屬于政府和企業合作(zuò)範疇，處于政府投資和市場化投資之間的過渡地帶。一般來說，絕大多(duō)數領域的PPP項目随着經濟社會發展會經曆一個市場化程度逐步升高的過程。以電(diàn)源建設為(wèi)例，計劃經濟時期完全由政府負責，改革開放後由于供電(diàn)嚴重不足采用(yòng)特許經營，随着國(guó)内用(yòng)電(diàn)市場逐步成熟最終完全實現市場化。

通常PPP項目收入來源主要是使用(yòng)者付費和政府付費，而市場化程度決定了項目收入來源構成比例結構。公(gōng)益屬性強，市場化程度低，即項目經營屬性低，使用(yòng)者付費規模偏低，項目收入來源則側重于政府付費。對于特定的PPP項目，财政支出責任主要涵蓋建設投資補助和運營支出補貼兩個領域。國(guó)際上不同國(guó)家實踐存在明顯差異，英國(guó)等國(guó)家重視政府付費發揮的作(zuò)用(yòng)，利用(yòng)政府付費增強PPP模式可(kě)行性；法國(guó)等國(guó)家則鼓勵社會資本方的經營創新(xīn)積極性，采用(yòng)特許經營方式發掘使用(yòng)者的付費收入。這兩種模式各有(yǒu)所長(cháng)，“英國(guó)模式”靈活性強，政府更容易發揮主導作(zuò)用(yòng)，特别有(yǒu)利于經營屬性偏弱的PPP項目培育和轉化；“法國(guó)模式”政府和社會資本方邊界清晰，對項目經營屬性要求高，基礎設施項目市場化培育周期長(cháng)，較長(cháng)的培育周期與基礎設施服務(wù)需求存在一定的時間落差，易導緻在基礎設施市場化程度較低階段政府投資責任偏重，尤其不利于政府債務(wù)風險偏高時期正常基礎設施項目實施。

二、新(xīn)機制關于财政支出責任的風險防控系統化安(ān)排

新(xīn)機制對财政支出責任進行了嚴格的風險控制，形成了一個較為(wèi)健全的控制體(tǐ)系，根本目的在于遏制觸及隐性債務(wù)紅線(xiàn)。

（一）控制對象

新(xīn)機制明确“政府和社會資本合作(zuò)項目應聚焦使用(yòng)者付費項目，明确收費渠道和方式，項目經營收入能(néng)夠覆蓋建設投資和運營成本、具(jù)備一定投資回報”。此提法的目的是将PPP項目聚焦在使用(yòng)者付費項目範疇，且項目經營收入能(néng)夠覆蓋建設和運營成本。在實踐中(zhōng)，項目經營收入的來源是多(duō)元化的，包括使用(yòng)者付費、政府付費和其它收入。值得注意的是，由于該提法并未采用(yòng)禁止性描述，即未嚴格限定非使用(yòng)者付費項目能(néng)否适用(yòng)PPP模式，這就有(yǒu)可(kě)能(néng)導緻能(néng)夠獲取政府付費和其它收入的非使用(yòng)者付費項目能(néng)否采用(yòng)PPP模式成為(wèi)政策難點。

（二）基本理(lǐ)念

新(xīn)機制對地方财政支出責任的風險防控理(lǐ)念是“不因采用(yòng)政府和社會資本合作(zuò)模式額外新(xīn)增地方财政未來支出責任”。這個提法内涵很(hěn)豐富，有(yǒu)兩個關鍵點需要厘清：一是關于新(xīn)增地方财政未來支出責任的理(lǐ)解，常規而言實施公(gōng)益性項目通常會增加地方财政支出責任；二是對額外新(xīn)增的理(lǐ)解，這個額外的比較基準應是投資主體(tǐ)為(wèi)政府時項目實施産(chǎn)生的支出責任。

準确把握這一理(lǐ)念具(jù)有(yǒu)重要的價值，新(xīn)機制基于這一理(lǐ)念提出的實際控制措施更加嚴格，導緻對照這一理(lǐ)念可(kě)行的項目卻由于嚴格的控制規則實際上不可(kě)行。這種做法在嚴控政府債務(wù)背景下具(jù)有(yǒu)一定合理(lǐ)性，但如果作(zuò)為(wèi)長(cháng)效機制則可(kě)能(néng)會抑制PPP模式基礎設施領域的創新(xīn)應用(yòng)。

（三）邊界紅線(xiàn)

新(xīn)機制清晰地界定了PPP項目關于财政支出責任的控制紅線(xiàn)，即“嚴防新(xīn)增地方政府隐性債務(wù)”，不能(néng)由于采用(yòng)PPP模式增加了政府隐性債務(wù)。政府關于PPP項目的财政支出責任邊界清晰，不承擔由于或有(yǒu)事項造成的财政支出風險。

（四）防控思路

新(xīn)機制采用(yòng)分(fēn)階段控制方式，建設階段形成的建設成本隻能(néng)通過使用(yòng)者付費、其它收入及政府投資支持等方式予以覆蓋，政府付費隻能(néng)按規定補貼運營而不能(néng)補貼建設成本，這樣就避免了政府付費用(yòng)于可(kě)用(yòng)性付費，避免了在項目運營過程中(zhōng)政府付費責任的放大，從而杜絕了社會資本方經營風險傳遞至政府。

（五）控制規則

新(xīn)機制通過負面清單方式明确控制規則，即“不得通過可(kě)行性缺口補助、承諾保底收益率、可(kě)用(yòng)性付費等任何方式，使用(yòng)财政資金彌補項目建設和運營成本”。在實踐中(zhōng)，可(kě)行性缺口補助本意在于防止社會資本由于開展公(gōng)益性項目而承受過大的經營風險，但實際操作(zuò)過程中(zhōng)該做法産(chǎn)生的風險兜底效應，部分(fēn)社會資本利用(yòng)專業信息不對稱的優勢不恰當地将項目風險轉移至政府，增加了财政支出責任。

三、不同情形下财政支出責任與可(kě)行性對比分(fēn)析

必須看到，随着經濟社會發展，多(duō)種因素需要适時開展基礎設施建設。人民(mín)群衆需求熱點轉變需要完善和提出支撐新(xīn)需求的基礎設施，2023年國(guó)内文(wén)化旅遊消費井噴需要提升旅遊設施承載力；人工(gōng)智能(néng)技(jì )術出現突破，需要算力、數據中(zhōng)心等基礎設施的支持。此外城市更新(xīn)、鄉村振興以及新(xīn)質(zhì)生産(chǎn)力打造等諸多(duō)領域均須适時開展基礎設施建設。這些基礎設施具(jù)有(yǒu)顯著的公(gōng)益性，屬于政府投資支持範疇，需要地方财政予支持。但同時部分(fēn)基礎設施具(jù)備一定的經營屬性，随着市場化程度逐步深入，可(kě)以運用(yòng)PPP模式投資和建設。有(yǒu)必要站在财政支出責任角度，結合經營屬性，探讨項目可(kě)行性。

（一）财政支出責任情形劃分(fēn)

依照項目的市場化程度即經營屬性，基于項目投資回報能(néng)力，對基礎設施項目運用(yòng)PPP模式劃分(fēn)六種情形（見表1）。

表1 基礎設施項目運用(yòng)PPP模式的六種情形

情形類型

經營屬性

投資回報能(néng)力

情形一

極強

完全覆蓋運營成本，能(néng)夠回收建設成本，獲得預期收益率，能(néng)夠産(chǎn)生超額收益

情形二

強

完全覆蓋運營成本，能(néng)夠回收建設成本，基本或接近預期收益率

情形三

較強

能(néng)夠覆蓋運營成本，回收建設成本存在缺口，難以獲得預期收益率

情形四

較弱

覆蓋運營成本存在少量缺口，無法回收建設成本

情形五

弱

覆蓋運營成本存在明顯缺口，無法回收建設成本

情形六

極弱

僅能(néng)少量覆蓋運營成本，無法回收建設成本

（二）不同情形下财政支出風險解析

基于以上六種情形，根據其投資回報能(néng)力，可(kě)以從可(kě)行性缺口、财政支出責任和投資風險敞口三個維度進行解析（見表2）。

表2 六種不同情形下的财政支出風險解析

情形

類型

可(kě)行性缺口

财政支出責任

投資風險敞口

備注

情形一

無

無

無

無

情形二

很(hěn)小(xiǎo)或接近無

無

預期投資收益

随着市場化程度提升，可(kě)通過經營創新(xīn)（開源降本增效）彌補

情形三

較小(xiǎo)

投資補助（或有(yǒu)）

建設成本部分(fēn)

預期投資收益

若項目能(néng)夠獲取适量投資補助，可(kě)行性缺口可(kě)彌補

情形四

大

運營補貼，投資補助（或有(yǒu)）

運營成本小(xiǎo)部

建設成本全部

預期投資收益

項目不僅需要獲取較大比例的投資補助，還需要适量的經營創新(xīn)收入，可(kě)行性缺口才能(néng)彌補

情形五

很(hěn)大

運營補貼，投資補助（或有(yǒu)）

運營成本大部

建設成本全部

預期投資收益

項目不僅需要高比例的投資補助及運營補貼，還需要極為(wèi)可(kě)觀的經營創新(xīn)收入，可(kě)行性缺口不能(néng)彌補

情形六

可(kě)行性缺口極大

運營補貼，投資補助（或有(yǒu)）

運營成本幾乎全部

建設成本全部

預期投資收益

可(kě)行性缺口極難有(yǒu)效彌補，實踐操作(zuò)基本不可(kě)能(néng)

（三）新(xīn)機制下PPP模式可(kě)行性探讨

1.對于情形一和情形二，PPP項目實施對于财務(wù)支出責任不構成風險，不存在可(kě)行性缺口，項目運用(yòng)PPP模式具(jù)備可(kě)行性。

2.對于情形三，由于經營收入可(kě)以覆蓋運營成本，社會資本的風險敞口是建設成本回收存在部分(fēn)缺口以及投資收益。對于财政支出責任的風險防控比較複雜，這種情形不會在運營期增加财政支出責任，不會演化成為(wèi)隐性債務(wù)。但建設成本确實需要政府予以支持，投資收益需要通過經營創新(xīn)實現。對于這類情形，新(xīn)機制政策體(tǐ)系創新(xīn)需要進一步強化，鼓勵開展模式、技(jì )術、資源等方面的創新(xīn)。

3.對于情形四，雖然具(jù)有(yǒu)一定經營屬性，但由于運營成本回收存在一定缺口，建設成本和投資收益更是無法彌補。在新(xīn)機制下運用(yòng)PPP模式存在很(hěn)大困難，需要具(jù)備經營創新(xīn)收入、政府投資支持等條件。在實踐中(zhōng)具(jù)有(yǒu)這類特征的項目并不少，完全采用(yòng)政府投資方式給地方财政也帶來很(hěn)大壓力。更為(wèi)重要的是，如果對照新(xīn)機制關于财政支出責任風險防控基本理(lǐ)念，這類情形運用(yòng)PPP模式存在一定空間，因此該情形是否能(néng)夠運用(yòng)PPP模式需要未來政策持續優化。

4.對于情形五和情形六，由于可(kě)行性缺口極大，在項目實踐中(zhōng)很(hěn)難彌補建設，采用(yòng)政府投資模式相對更好，且财政支出責任風險更容易控制。

四、新(xīn)機制下财政支出責任風險控制進一步優化探讨

新(xīn)機制貫徹了從嚴控制的理(lǐ)念，在當前國(guó)内化解政府債務(wù)的背景下确實相當必要，可(kě)有(yǒu)效防止由于采用(yòng)PPP模式增加政府隐性債務(wù)。但是，随着經濟社會發展，基礎設施建設和維護需要與時俱進。在政府投資嚴重受限的情況下，回歸基礎設施投資市場化這條主線(xiàn)應是新(xīn)機制政策進一步優化的應有(yǒu)之義。

（一）回歸初心，引導PPP模式走上健康發展軌道

PPP模式産(chǎn)生巨大非議，直接原因是通過可(kě)行性缺口補助、可(kě)用(yòng)性付費等機制放大了地方财政支出風險，觸及了隐性債務(wù)紅線(xiàn)，根本原因在于PPP模式在實踐中(zhōng)成為(wèi)一個保增長(cháng)的工(gōng)具(jù)。不少地方政府為(wèi)了追求政績，将PPP模式作(zuò)為(wèi)啓動固定資産(chǎn)投資的工(gōng)具(jù)，借助财承監管制度蘊含的信用(yòng)背書，過濫過快實施PPP項目。在此過程中(zhōng)，不少社會資本通過可(kě)行性補助等機制，利用(yòng)專業信息不對稱，在一些不良咨詢機構助力下，不恰當地将投資風險轉移至地方政府。

PPP模式産(chǎn)生與興起是一個經濟社會發展的必然現象，本質(zhì)上是通過市場化機制提升基礎設施和公(gōng)共服務(wù)供給能(néng)力。盡管政府機構和國(guó)有(yǒu)企業完全可(kě)以承擔這一角色，但由于預算軟約束，導緻其公(gōng)益服務(wù)創新(xīn)激勵不足且成本偏高。PPP模式作(zuò)為(wèi)一組權利義務(wù)邊界清晰的合同安(ān)排，在很(hěn)大程度上可(kě)以有(yǒu)效控制雙方的權利義務(wù)邊界。新(xīn)機制以特許經營為(wèi)基礎架構，回歸經營屬性，可(kě)以通過市場化的激勵機制，切實發揮社會資本作(zuò)用(yòng)，從而不斷推進國(guó)内基礎設施公(gōng)益服務(wù)的市場化。

（二）建立比較基準，逐步拓寬新(xīn)機制下PPP模式運用(yòng)創新(xīn)空間

新(xīn)機制将“不因采用(yòng)政府和社會資本合作(zuò)模式額外新(xīn)增地方财政未來支出責任”作(zuò)為(wèi)風控的基本理(lǐ)念。基于這一理(lǐ)念，六種情形均有(yǒu)可(kě)能(néng)運用(yòng)PPP模式。這是因為(wèi)即使經營屬性相對較弱，但若能(néng)有(yǒu)效激發社會資本的創新(xīn)意識，實現“專業的人幹專業的事”，開源降本增效，相對于政府機構和國(guó)有(yǒu)企業預算軟約束，尤其是在全社會融資成本快速下降的背景下還是可(kě)以降低地方财政支出責任。但是，新(xīn)機制為(wèi)了切實有(yǒu)效防控隐性債務(wù)，具(jù)體(tǐ)防控措施客觀上大大收縮了PPP模式運用(yòng)空間，僅情形一和情形二适用(yòng)，情形三則需要獲取投資補助等才能(néng)适用(yòng)。

這種做法在化債大背景下是必要的，但随着化債工(gōng)作(zuò)逐步取得進展，可(kě)以探索通過市場化機制增強基礎設施建設，有(yǒu)必要基于這個理(lǐ)念，深入理(lǐ)解“額外”的準确内涵，建立比較基準，形成一個可(kě)操作(zuò)的防火牆，拓寬PPP模式運用(yòng)的創新(xīn)空間。

（三）建立常态化支持機制，引導和增強基礎設施項目市場化進程

當前國(guó)内地方政府普遍債務(wù)水平偏高，尤其是基層政府，不少地方财力能(néng)夠維持日常運轉實屬不易，無力或難以開展基礎設施項目建設以及維護。但是，随着經濟社會發展與人民(mín)群衆需求變化，以及基礎設施更新(xīn)等，地方政府需要開展必要的基礎設施建設與維護。在這種情況下，盡可(kě)能(néng)運用(yòng)市場化機制促進基礎設施建設是一項必然選擇，有(yǒu)必要建立常态化支持機制，可(kě)以由中(zhōng)央财政設立專項支持計劃，通過投資補助形式，重點鼓勵新(xīn)模式、新(xīn)技(jì )術、新(xīn)工(gōng)藝、新(xīn)材料等創新(xīn)，從而增強PPP模式可(kě)行性。

 

 

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