項目動态

集團要聞

07

2025

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01

《關于進一步做好政府和社會資本合作(zuò)新(xīn)機制項目規範實施工(gōng)作(zuò)的通知》解讀

作(zuò)者：

國(guó)信研究院 林鴻 奇峰

引言：“115号文(wén)”等一系列新(xīn)機制政策文(wén)件有(yǒu)力地促進了國(guó)内特許經營項目規範化運行。根據全國(guó)投資項目在線(xiàn)審批監管平台-PPP項目信息系統信息公(gōng)開數據，截止2024年12月底全國(guó)已有(yǒu)近200個特許經營項目進入了有(yǒu)序推進狀态。為(wèi)了進一步促進國(guó)内特許經營項目規範化實施，2024年12月24日國(guó)家發展改革委辦(bàn)公(gōng)廳發布《關于進一步做好政府和社會資本合作(zuò)新(xīn)機制項目規範實施工(gōng)作(zuò)的通知》（以下簡稱《通知》）。《通知》緻力于進一步推動政府和社會資本合作(zuò)（PPP）新(xīn)機制落實落細，推進PPP新(xīn)機制項目規範有(yǒu)序實施。主要體(tǐ)現在以下七個方面：

  1. 首提規範化推進組織保證

《通知》首次提出了各省級發展改革委要切實負起牽頭責任，對本省（區(qū)、市）所有(yǒu)PPP新(xīn)機制項目加強監督管理(lǐ)。通過加強政策解讀和培訓宣傳，指導地方各級發展改革部門和有(yǒu)關方面深刻理(lǐ)解聚焦使用(yòng)者付費項目、全部采取特許經營模式、優先選擇民(mín)營企業參與等政策導向，嚴格按照PPP新(xīn)機制要求規範實施特許經營項目。

  1. 嚴格聚焦使用(yòng)者付費項目

“115号文(wén)”及“17号令”原文(wén)是“應聚焦使用(yòng)者付費項目，明确收費渠道和方式”。《通知》增加了嚴格二字，強調嚴格聚焦，直接明确了PPP新(xīn)機制項目“應為(wèi)具(jù)有(yǒu)明确收費渠道和方式的使用(yòng)者付費項目”，并補充了“115号文(wén)”及“17号令”沒有(yǒu)說明的事項：

①建設期政府投資支持：對拟在建設期提供政府投資支持的項目，要在特許經營方案中(zhōng)明确政府投資支持資金來源、支持方式以及額度上限。

②運營期補貼：對拟在運營期按規定補貼運營的項目，要按照地市級以上人民(mín)政府或其行業主管部門制定的補貼政策及具(jù)體(tǐ)标準執行，并在特許經營方案中(zhōng)明确相關依據。相關補貼政策應當具(jù)有(yǒu)普适性，不得僅适用(yòng)于個别項目。

③除法律法規和國(guó)家政策有(yǒu)明确規定外，不得針對具(jù)體(tǐ)項目設定任何保底安(ān)排，不得在特許經營協議中(zhōng)對具(jù)體(tǐ)項目作(zuò)出保底約定或承諾。

  1. 合理(lǐ)使用(yòng)特許經營模式

“115号文(wén)”提出“全部采用(yòng)特許經營模式、合理(lǐ)把握重點領域，應限定于有(yǒu)經營性收益的項目”。“115 号文(wén)”以後，政府和社會資本合作(zuò)要求全部采取特許經營模式實施，但并非全部的政府和社會資本合作(zuò)項目都可(kě)以适用(yòng)特許經營模式。

《通知》補充強調不是所有(yǒu)“115号文(wén)”提到的有(yǒu)經營性收益的項目都要采用(yòng)特許經營模式，而是要準确把握PPP新(xīn)機制定位，不應強制規定特定領域和範圍必須采用(yòng)特許經營模式。①對具(jù)有(yǒu)一定投資回報的基礎設施和公(gōng)用(yòng)事業固定資産(chǎn)投資項目，要充分(fēn)論證采取特許經營模式的必要性和可(kě)行性，合理(lǐ)決策是否采取特許經營模式。②市場化程度高的商(shāng)業項目和産(chǎn)業項目，以及沒有(yǒu)經營收入的公(gōng)益項目，不得采用(yòng)特許經營模式。③路側停車(chē)服務(wù)、垃圾清運服務(wù)等不涉及固定資産(chǎn)投資項目的經營權或收費權轉讓等，不得采取特許經營模式。

  1. 優先選擇民(mín)營企業參與

“115号文(wén)”首次提出了《支持民(mín)營企業參與的特許經營新(xīn)建（含改擴建）項目清單（2023年版）》。“17号令”也明确了實施機構應當根據清單，結合項目實際情況，确定民(mín)營企業參與的具(jù)體(tǐ)方式。《通知》強調要嚴格按照清單要求，推動有(yǒu)關特許經營新(xīn)建或改擴建項目吸引民(mín)營企業參與。

“115号文(wén)”及“17号令”都提出通過公(gōng)開競争方式依法依規選擇特許經營者。

《通知》則強調①優先采取公(gōng)開招标方式選擇特許經營者，如不采取公(gōng)開招标方式，要充分(fēn)論證采取其他(tā)方式的合法性、合理(lǐ)性。②不得采取拍賣等方式選擇特許經營者。③不得規避項目管理(lǐ)經驗、專業運營能(néng)力、企業綜合實力、信用(yòng)評級狀況等設定的評審條件，将标的物(wù)總價作(zuò)為(wèi)唯一标準選擇特許經營者。④要将項目運營方案、收費單價、特許經營期限等作(zuò)為(wèi)選擇特許經營者的重要評定标準，不得設置限制民(mín)營企業參與的招标條件、評标标準。⑤對因通過資格預審的申請人少于3人等招标失敗的，重新(xīn)組織招标時應重新(xīn)審查項目基本條件、評标标準，确保不存在不利于民(mín)營企業參與的招标條件，最大程度鼓勵民(mín)營企業參與；⑥若無法選擇符合條件的特許經營者，應重新(xīn)論證采取特許經營模式的必要性和可(kě)行性。

  1. 規範盤活存量資産(chǎn)

“115号文(wén)”僅在“（十八）支持項目創新(xīn)實施方式”中(zhōng)提到：“鼓勵符合條件的國(guó)有(yǒu)企業通過特許經營模式規範參與盤活存量資産(chǎn)，形成投資良性循環”。

《通知》首先進一步說明了存量資産(chǎn)是指不涉及新(xīn)建、改擴建的盤活存量資産(chǎn)項目。①要結合項目曆史運營和本地區(qū)實際情況，合理(lǐ)預測項目收益、确定項目估值，深入論證采取特許經營模式的可(kě)行性和必要性。②要嚴格落實防範化解地方政府隐性債務(wù)風險的要求，不得以盤活存量資産(chǎn)為(wèi)名(míng)，将特許經營模式異化為(wèi)地方政府、地方國(guó)有(yǒu)企業或平台公(gōng)司變賣資産(chǎn)、變相融資的手段，嚴禁在盤活存量資産(chǎn)過程中(zhōng)新(xīn)增地方政府隐性債務(wù)等各類風險。③要優先支持民(mín)營企業通過特許經營模式參與盤活存量資産(chǎn)項目，鼓勵符合條件的國(guó)有(yǒu)企業規範參與不涉及新(xīn)建和改擴建的盤活存量資産(chǎn)特許經營項目。

  1. 加強特許經營方案把關

《通知》具(jù)體(tǐ)針對審批、核準、備案不同類型的項目具(jù)體(tǐ)進行說明：“地方各級發展改革部門要切實負起特許經營方案審核責任。①對采取資本金注入的政府投資項目，應比照政府投資項目可(kě)行性研究報告審批權限，由相關發展改革部門審核特許經營方案；②對企業投資項目，應比照核準（備案）權限，由相關發展改革部門審核特許經營方案。對由其他(tā)部門負責審批、核準或備案的項目，原則上應由與其他(tā)部門同級的發展改革部門審核特許經營方案。③負責審核特許經營方案的發展改革部門要在全國(guó)PPP項目信息系統中(zhōng)及時上傳完整規範的特許經營方案審核證明文(wén)件”。

  1. 做好信息填報和審核把關

2024年4月10日，國(guó)家發展改革委依托全國(guó)投資項目在線(xiàn)審批監管平台，正式上線(xiàn)全國(guó)政府和社會資本合作(zuò)項目信息系統。《通知》主要強調各省級發展改革委要用(yòng)好全國(guó)PPP項目信息系統，做好指導和審核确認工(gōng)作(zuò)。

  1. 強化事中(zhōng)事後監管

《通知》主要強調對錄入系統的項目是否符合PPP新(xīn)機制政策導向進行抽查複核，并通過各種渠道摸排項目實施情況，督促各地切實将PPP新(xīn)機制各項政策要求逐一落到實處。同時，持續完善PPP新(xīn)機制現行制度體(tǐ)系，切實加強政策指導和培訓交流，針對各方關注較高的共性問題适時發布問答(dá)口徑，幫助各方全面準确把握PPP新(xīn)機制定位、作(zuò)用(yòng)和要求，推動PPP新(xīn)機制深入實施，最大程度鼓勵民(mín)營企業參與，不斷提升基礎設施等項目建設運營水平。

 

結語：PPP 新(xīn)機制引領政府和社會資本合作(zuò)邁入了新(xīn)發展階段。伴随這一年實踐的持續深入，必然會面臨新(xīn)的挑戰和難題，需要在動态實踐中(zhōng)不斷進行規範、調整。《通知》的出台對于規範新(xīn)機制的實際操作(zuò)、提高參與者的認識水平具(jù)有(yǒu)積極影響，有(yǒu)助于确保在新(xīn)機制框架下，政府與社會資本的合作(zuò)項目能(néng)夠穩健發展，行穩緻遠(yuǎn)。