國(guó)信觀察

國(guó)信觀察

Guoxin Observation

21

2020

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05

PPP項目履約階段财務(wù)測算評估要點

作(zuò)者：

PPP項目履約階段财務(wù)測算評估要點

 

國(guó)信研究院副院長(cháng) 财政部PPP專家、國(guó)家發改委PPP專家 

王勇

 

PPP項目履約階段财務(wù)測算評估對于PPP項目合作(zuò)各方具(jù)有(yǒu)重要的價值。财務(wù)測算直接關系到政府方和社會資本方之間的利益分(fēn)配，是計算政府付費的直接依據，決定了政府付費水平的高低。财務(wù)測算具(jù)有(yǒu)很(hěn)強的專業性，正因為(wèi)這個特征，很(hěn)多(duō)實施機構存在畏懼心理(lǐ)，簡單化處理(lǐ)，将财務(wù)測算作(zuò)為(wèi)一個“黑箱”，完全由咨詢機構引導。如果咨詢機構服務(wù)水準不足，實施機構又(yòu)不能(néng)有(yǒu)效把握服務(wù)質(zhì)量，财務(wù)測算就存在重要的風險隐患，進而影響到PPP項目正常履約。

一、評估必要性分(fēn)析

   由于在PPP項目論證階段财務(wù)測算時使用(yòng)财務(wù)模型，為(wèi)了決策提供的服務(wù)，采用(yòng)借鑒、預估、假設、暫定等多(duō)種方法，導緻财務(wù)測算本身存在一定不确定性。在實踐中(zhōng)，PPP項目财務(wù)測算主要源于兩個原因。

   第一個原因是來自咨詢機構。國(guó)内PPP模式推廣初始，大量咨詢機構湧入PPP咨詢領域，涉及衆多(duō)行業。不少咨詢機構對基本建設程序、工(gōng)程經濟沒有(yǒu)基本概念，依托關系渠道承接PPP咨詢項目，咨詢質(zhì)量可(kě)想而知。這也是2017年底财政部開展PPP項目管理(lǐ)庫清庫的一個原因。财務(wù)測算是一項嚴謹而又(yòu)科(kē)學(xué)的工(gōng)作(zuò)，其中(zhōng)财務(wù)模型的選擇和參數的确定需要大量的經驗。不嚴謹的财務(wù)測算對PPP項目執行帶來很(hěn)大的風險。

第二個原因來自實施機構。部分(fēn)PPP項目實施機構一味地追求咨詢費用(yòng)低廉，對一些急于獲取市場機會但PPP咨詢服務(wù)水平卻不高的咨詢機構廣開大門，對咨詢服務(wù)質(zhì)量把關不嚴；另外，部分(fēn)實施機構比較強勢，單方面強調政府方利益訴求，尤其是市場競争比較充分(fēn)的項目，由于潛在社會資本方衆多(duō)，不能(néng)公(gōng)平客觀地看待雙方合作(zuò)關系，在财務(wù)測算方面過多(duō)強調政府方利益。

二、财務(wù)測算評估重點

  财務(wù)測算評估一般包括四個方面：

  1.财務(wù)模型是否采用(yòng)了合适的計算方法

實踐中(zhōng)，财務(wù)測算主要運用(yòng)的方法包括成本法、收益法及複合方法。成本法主要包括年金公(gōng)式和《政府和社會資本合作(zuò)項目财政承受能(néng)力論證指引》（财金[2015]21号）中(zhōng)的計算公(gōng)式；收益法則是基于《建設工(gōng)程項目經濟評價方法與參數》中(zhōng)用(yòng)于财務(wù)評價的計算表；複合方法則是結合了成本法和收益法。每一種方法均有(yǒu)其應用(yòng)範圍和優劣點。以21号文(wén)計算公(gōng)式為(wèi)例，主要參數包括建設成本、運營成本、使用(yòng)者付費收入、合理(lǐ)利潤率和年度折現率，計算過程簡單，易操作(zuò)，但缺點在于合理(lǐ)利潤率和年度折現率數值确定隻有(yǒu)下限控制，取值缺乏合理(lǐ)依據，沒有(yǒu)客觀基準。

  2.财務(wù)模型的參數選擇是否科(kē)學(xué)合理(lǐ)

财務(wù)模型參數對于計算結果具(jù)有(yǒu)重大影響，直接影響了政府付費水平。成本法一般參數較少，但參數選取缺乏客觀基準。收益法采用(yòng)的計算表涵蓋較多(duō)的參數，結構層次比較深，對于實施機構較難把握。

  1. 财務(wù)模型的計算過程是否科(kē)學(xué)準确

實踐中(zhōng)，采用(yòng)成本法的财務(wù)模型較為(wèi)簡單，計算過程出現較少；收益法由于要構建一套計算表體(tǐ)系，涵蓋十餘張計算表，涉及的參數變量相當多(duō)，容易出現計算錯誤問題。例如：一些專業機構專業能(néng)力不足，無法正确基于項目交易結構構建相應的财務(wù)模型，如不能(néng)準确構建基于多(duō)個社會資本方的現金流量模型，或不能(néng)正确基于稅價分(fēn)離的原則進行财務(wù)分(fēn)析。即使較為(wèi)簡單的成本法，經常出現計算口徑不一緻現象，比如有(yǒu)的參數含稅，有(yǒu)的參數不含稅，或者建設成本包括建設期利息等錯誤。

  1. 财務(wù)模型财務(wù)測算預期收益指标設置不合理(lǐ)

這個問題嚴格來講不屬于錯誤範疇。例如采用(yòng)收益法的項目，在進行财務(wù)測算時通常需要确定一個财務(wù)指标作(zuò)為(wèi)基準值，這個基準值通常為(wèi)資本金内部收益率。在實踐中(zhōng)，資本金内部收益率一般高于中(zhōng)長(cháng)期銀行貸款利率1-3個百分(fēn)點，具(jù)體(tǐ)需要根據項目風險程度、财政狀況、政府是否讓渡分(fēn)紅等因素具(jù)體(tǐ)确定。一些項目項目資本金内部收益率畸高，雖然可(kě)以視作(zuò)項目風險的溢價，但在項目實施過程中(zhōng)容易出現争議，地方政府通常将其作(zuò)為(wèi)需要再談判的條款提出争議，影響了社會資本的權益。再比如，一些項目在設置政府獲得分(fēn)紅的财務(wù)控制指标時，财務(wù)指标取值明顯高出了國(guó)資委公(gōng)布的優秀企業的收益水平，導緻政府分(fēn)紅實際很(hěn)難被觸發。

三、評估結果處理(lǐ)

   針對财務(wù)測算評估發現的問題，實施機構應予以及時糾正。對于如參數數值畸高或畸低、預期收益指标嚴重偏離、收入和成本測算重大偏差等重大問題，由于會嚴重政府付費水平，實施機構和社會資本方進行談判，在取得共識的基礎上啓動調整工(gōng)作(zuò)，開展财政承受能(néng)力論證，報請政府同意的情況下可(kě)以采用(yòng)補充合同的形式予以解決。

鑒于财務(wù)測算會嚴重影響政府方和社會資本方的合作(zuò)，關系到社會資本方參與PPP項目的利益訴求是否實現，實施機構應在PPP項目履約階段開展财務(wù)測算評估，避免政府方利益出現重大損失或社會資本資本出現經營現金流中(zhōng)斷等問題，切實保障PPP項目順利實施。