09
2022
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06
水利部關于推進水利基礎設施政府和社會資本合作(zuò)（PPP）模式發展的指導意見
作(zuò)者：
水規計〔2022〕239号
部機關各司局，部直屬各單位，各省、自治區(qū)、直轄市水利（水務(wù)）廳（局），各計劃單列市水利（水務(wù)）局，新(xīn)疆生産(chǎn)建設兵團水利局：
為(wèi)貫徹落實黨中(zhōng)央、國(guó)務(wù)院決策部署，加大水利投融資創新(xīn)力度，積極推進水利基礎設施政府和社會資本合作(zuò)（PPP）模式發展，擴大水利投資來源渠道，加快構建現代化水利基礎設施體(tǐ)系，提出以下意見。
一、總體(tǐ)要求
（一）指導思想
以習近平新(xīn)時代中(zhōng)國(guó)特色社會主義思想為(wèi)指導，貫徹落實中(zhōng)央經濟工(gōng)作(zuò)會議、中(zhōng)央财經委員會第十一次會議精(jīng)神，完整、準确、全面貫徹新(xīn)發展理(lǐ)念，積極踐行“節水優先、空間均衡、系統治理(lǐ)、兩手發力”治水思路，充分(fēn)發揮市場在資源配置中(zhōng)的決定性作(zuò)用(yòng)，更好發揮政府作(zuò)用(yòng)，深化水利投融資改革，積極引導各類社會資本參與水利建設運營，拓寬水利基礎設施建設長(cháng)期資金籌措渠道，推進現代化水利基礎設施建設，推動新(xīn)階段水利高質(zhì)量發展，為(wèi)全面建設社會主義現代化國(guó)家提供有(yǒu)力的水安(ān)全保障。
（二）基本原則
堅持政府主導、市場運作(zuò)。發揮政府規劃引領作(zuò)用(yòng)，科(kē)學(xué)謀劃水利發展重點領域、項目安(ān)排。遵循市場規律，完善市場規則，建立政府與社會資本利益共享、風險共擔及長(cháng)期合作(zuò)關系。
堅持效益導向、分(fēn)類施策。根據不同類型水利項目的功能(néng)屬性、投資規模、收益能(néng)力、運營管理(lǐ)等特性，加強政策支持和監管服務(wù)，實現水利PPP項目更好更快發展。
堅持改革創新(xīn)、協同推進。加強水資源資産(chǎn)産(chǎn)權制度、水利工(gōng)程産(chǎn)權制度、水價形成機制、水生态産(chǎn)品價值實現機制等改革協同，創新(xīn)體(tǐ)制機制和投融資模式，暢通社會資本參與渠道，完善社會資本投入的合理(lǐ)回報機制，激發社會資本的投資活力和創新(xīn)動力。
堅持規範發展、陽光運行。立足項目全生命周期，健全社會資本參與水利基礎設施建設運營長(cháng)效機制，堅持公(gōng)開、公(gōng)平、公(gōng)正，依法管理(lǐ)、規範管理(lǐ)，實現經濟效益、社會效益、生态效益、安(ān)全效益相統一。
二、主要領域
（三）國(guó)家水網重大工(gōng)程。以自然河湖(hú)水系、重大引調水工(gōng)程和骨幹輸配水通道為(wèi)綱，以區(qū)域河湖(hú)水系連通工(gōng)程和供水渠道為(wèi)目，以具(jù)有(yǒu)控制性功能(néng)的水資源調蓄工(gōng)程為(wèi)結，加快實施國(guó)家水網，協同推進省級水網建設，統籌已建工(gōng)程提質(zhì)增效和新(xīn)建工(gōng)程效益，全面增強我國(guó)水資源統籌調配能(néng)力、供水保障能(néng)力、戰略儲備能(néng)力。
（四）水資源集約節約利用(yòng)。堅持節水優先方針，推進實施一批節水項目。以糧食生産(chǎn)功能(néng)區(qū)、重要農産(chǎn)品生産(chǎn)保護區(qū)和特色農産(chǎn)品優勢區(qū)為(wèi)重點，在水土資源條件适宜地區(qū)建設一批現代化灌區(qū)。推進大中(zhōng)型灌區(qū)續建配套與現代化改造，推動完善渠首水源工(gōng)程、骨幹渠系、計量監測等設施，開展數字灌區(qū)建設。
（五）農村供水工(gōng)程建設。聚焦民(mín)生改善和鄉村振興，優化農村供水水源及工(gōng)程布局，推動農村規模化供水工(gōng)程建設。具(jù)備條件的地區(qū)，推動城鎮管網向農村地區(qū)延伸，逐步實現城鄉供水一體(tǐ)化。牧區(qū)、山(shān)區(qū)、偏遠(yuǎn)地區(qū)等不具(jù)備規模化供水條件的地區(qū)，推進實施一批小(xiǎo)型供水工(gōng)程标準化建設和改造，提高自來水普及率。
（六）流域防洪工(gōng)程體(tǐ)系建設。推進江河控制性工(gōng)程、水庫水閘除險加固與運行管護、蓄滞洪區(qū)建設，提高洪水調蓄能(néng)力。實施大江大河大湖(hú)幹流堤防建設和河道整治，加強主要支流和中(zhōng)小(xiǎo)河流治理(lǐ)，提高河道洩洪能(néng)力。
（七）河湖(hú)生态保護修複。堅持山(shān)水林田湖(hú)草(cǎo)沙一體(tǐ)化保護和治理(lǐ)，實施母親河複蘇行動，加強河湖(hú)生态治理(lǐ)修複；以長(cháng)江、黃河上中(zhōng)遊和東北黑土區(qū)等水土流失區(qū)域為(wèi)重點，實施國(guó)家水土保持重點工(gōng)程，因地制宜推進生态清潔小(xiǎo)流域建設和小(xiǎo)水電(diàn)綠色改造；深入推進地下水超采綜合治理(lǐ)，維護河湖(hú)健康生命，讓越來越多(duō)的流域重現生機。
（八）智慧水利建設。加快建設數字孿生流域、數字孿生水利工(gōng)程，構建天、空、地一體(tǐ)化水利感知網和數字化場景，實現數字孿生流域多(duō)維度、多(duō)時空尺度的智慧化模拟，實現預報、預警、預演、預案功能(néng)，提高水利數字化、網絡化、智能(néng)化管理(lǐ)水平。
三、合作(zuò)方式
（九）分(fēn)類選擇合作(zuò)模式。針對水利項目公(gōng)益性強、投資規模大、建設周期長(cháng)、投資回報率低的特點，結合項目實際情況，通過特許經營、購(gòu)買服務(wù)、股權合作(zuò)等方式，靈活采用(yòng)建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有(yǒu)—運營—移交（BOOT）、建設—擁有(yǒu)—運營（BOO）、移交—運營—移交（TOT）等模式推進水利基礎設施建設運營。
（十）綜合利用(yòng)水利樞紐。在确保項目完整性和公(gōng)益性功能(néng)發揮的前提下，可(kě)結合項目實際情況，合理(lǐ)劃分(fēn)工(gōng)程模塊，根據各模塊的主要功能(néng)和投資收益水平，采用(yòng)适宜的合作(zuò)方式。對水庫大壩建設等涉及防洪的公(gōng)益性模塊，事關公(gōng)共安(ān)全和公(gōng)衆利益，應以政府為(wèi)主投資建設和運營管理(lǐ)；對水力發電(diàn)、供水等經營性模塊，可(kě)引入社會資本投資建設運營，落實水價、電(diàn)價等政策，政府和社會資本按照出資比例依法享有(yǒu)權益。
（十一）供水、灌溉類項目。對于重點水源和引調水工(gōng)程，通過向下遊水廠等産(chǎn)業鏈延伸、合理(lǐ)确定供水價格等措施，保證社會資本合理(lǐ)收益。對于城鄉供水一體(tǐ)化項目，可(kě)以縣域為(wèi)基本單元，統一供水設施運行服務(wù)标準，推廣城鄉供水同城、同網、同質(zhì)、同價、同管理(lǐ)；對于分(fēn)散式中(zhōng)小(xiǎo)型供水工(gōng)程，探索以大帶小(xiǎo)、整體(tǐ)打包，引入專業化供水企業或規模較大的水廠建設運營管理(lǐ)。對于大中(zhōng)型灌區(qū)建設和節水改造，應合理(lǐ)劃分(fēn)骨幹工(gōng)程、田間工(gōng)程和供水單元，完善計量設施，積極引入社會資本參與投資運營，鼓勵農民(mín)用(yòng)水合作(zuò)組織等受益主體(tǐ)投資入股。水費收入能(néng)夠完全覆蓋投資成本的項目，應采用(yòng)“使用(yòng)者付費”模式；水費收入不足以完全覆蓋投資成本的項目，可(kě)采用(yòng)“使用(yòng)者付費+可(kě)行性缺口補貼”模式；也可(kě)根據項目實際情況，在一定期限内采用(yòng)“使用(yòng)者付費+可(kě)行性缺口補貼”模式，逐步過渡到“使用(yòng)者付費”模式，确保工(gōng)程良性運行。
（十二）防洪治理(lǐ)、水生态修複類項目。對于河道治理(lǐ)、蓄滞洪區(qū)建設、水庫水閘除險加固等防洪治理(lǐ)項目和河湖(hú)生态治理(lǐ)保護、水土保持、小(xiǎo)水電(diàn)綠色改造等水生态修複項目，在加大政府投入的同時，充分(fēn)利用(yòng)水土資源條件，鼓勵通過資産(chǎn)資源匹配、其他(tā)收益項目打捆、運行管護購(gòu)買服務(wù)等方式，吸引社會資本參與建設運營，提高政府投資效率和工(gōng)程管理(lǐ)水平，有(yǒu)效降低工(gōng)程運行維護成本。對于智慧水利建設，可(kě)采取政府購(gòu)買服務(wù)、政府授權企業投資運營等方式，調動社會資本參與建設運維的積極性。
四、重點工(gōng)作(zuò)
（十三）深化項目前期論證工(gōng)作(zuò)。地方各級水行政主管部門根據水利相關規劃，篩選潛在PPP項目，形成重點推介水利PPP項目清單，強化信息公(gōng)開和投融資合作(zuò)對接，引導社會資本參與項目策劃、前期論證。重大水利工(gōng)程前期工(gōng)作(zuò)技(jì )術複雜、不确定性因素多(duō)、周期長(cháng)，原則上由水行政主管部門商(shāng)有(yǒu)關部門組織開展，鼓勵社會資本參與。對于中(zhōng)小(xiǎo)型水利工(gōng)程，鼓勵社會資本在水行政主管部門指導下開展項目前期論證工(gōng)作(zuò)。
（十四）科(kē)學(xué)編制項目實施方案。對拟采用(yòng)PPP模式推進的水利項目，依據有(yǒu)關規定在項目可(kě)行性研究報告或項目申請報告中(zhōng)一并編制或單獨編制項目實施方案，明确經濟技(jì )術指标、經營服務(wù)标準、投資概算構成、投資回報方式、價格确定及調價方式、财政補貼等事項。
（十五）嚴格履行審核決策程序。按程序通過立項的水利PPP項目，及時将項目實施方案報地方政府或經授權的主管部門審核審批，并按要求開展物(wù)有(yǒu)所值評價、财政承受能(néng)力論證。項目實施方案應與經批準的可(kě)行性研究報告、核準文(wén)件、備案信息保持一緻。
（十六）擇優選擇社會資本方。實施方案通過審核審批的水利PPP項目，及時向社會發布項目公(gōng)告和有(yǒu)關信息，組織編制招标文(wén)件、合同文(wén)本。按照招投标有(yǒu)關規定，公(gōng)平擇優選擇具(jù)有(yǒu)相應管理(lǐ)經驗、專業能(néng)力、融資實力及信用(yòng)狀況良好的社會資本作(zuò)為(wèi)合作(zuò)夥伴。
（十七）依法合規組建項目法人。水利PPP項目由政府或其授權部門和社會資本方根據投資比例協商(shāng)共同組建項目法人，完善項目法人治理(lǐ)結構，落實項目法人職責，簽訂投資、建設、運營合同文(wén)件。合同簽訂前，要對項目可(kě)能(néng)産(chǎn)生的政策風險、商(shāng)業風險、環境風險、法律風險等進行充分(fēn)論證，征求政府相關部門、法律咨詢機構和社會資本方的意見，明确項目合同各方權利義務(wù)，建立激勵約束機制，健全糾紛解決和風險防範機制。
（十八）加強項目建設運營管理(lǐ)。各級水行政主管部門要針對水利PPP項目的特點，制定完善建設運營監管制度，切實強化監管，确保工(gōng)程質(zhì)量、安(ān)全和功能(néng)效益發揮。項目法人要健全企業管理(lǐ)制度，完善質(zhì)量控制安(ān)全管理(lǐ)體(tǐ)系和工(gōng)程維修養護機制，保障工(gōng)程穩定運行，依法承擔防洪、抗旱、水資源節約保護等責任，确保全面履行合同義務(wù)。
（十九）健全績效評價和退出機制。在項目合同中(zhōng)明确績效評價标準，定期對項目運營管理(lǐ)開展績效評價。合作(zuò)期内，如遇不可(kě)抗力或違約事件導緻項目提前終止時，要及時做好項目移交接管，保障項目設施持續運行，保證公(gōng)共利益不受侵害。合作(zuò)期滿後，要按照合同約定的移交形式、移交内容和移交标準及時組織開展項目驗收、資産(chǎn)交割等工(gōng)作(zuò)，妥善做好項目移交，确保工(gōng)程持續安(ān)全運行。
五、政策支持
（二十）加大政府投資引導力度。各級水行政主管部門要積極商(shāng)發展改革、财政部門，充分(fēn)發揮政府投資的引導和帶動作(zuò)用(yòng)，采取直接投資、投資補助、資本金注入、财政貼息、以獎代補、先建後補等多(duō)種方式，支持社會資本參與水利基礎設施建設運營。
（二十一）推動建立合理(lǐ)回報機制。建立健全有(yǒu)利于促進水資源節約和水利工(gōng)程良好運行、與投融資體(tǐ)制相适應的水利工(gōng)程水價形成機制，科(kē)學(xué)核定定價成本，合理(lǐ)确定盈利水平，鼓勵有(yǒu)條件的地區(qū)實行供需雙方協商(shāng)定價。積極推動供需雙方在項目前期工(gōng)作(zuò)階段簽訂框架協議，約定意向價格。加快推進用(yòng)水權改革，支持社會資本通過參與節水供水工(gōng)程建設運營，轉讓節約的水權獲得合理(lǐ)收益。
六、服務(wù)監督
（二十二）做好項目服務(wù)。按照“放管服”改革的要求，建立健全社會資本投融資合作(zuò)對接機制，在确保工(gōng)程質(zhì)量安(ān)全的前提下，優化水利PPP項目審查審批流程，加快審查審批進度，持續提升社會資本參與水利基礎設施投資和建設的便利度。
（二十三）加強政府監管。各級水行政主管部門要依法依規加強水利PPP項目的監管，着重強化對合作(zuò)雙方誠信履約、項目法人履職盡責等方面的監督，促進水利PPP項目規範發展、陽光運行。對于社會資本方直接參與工(gōng)程設計、施工(gōng)、監理(lǐ)的，要對參建單位資質(zhì)、合同訂立、工(gōng)程價款等進行嚴格監督。
（二十四）接受公(gōng)衆監督。依法披露水利PPP項目信息，保障公(gōng)衆知情權，确保項目實施公(gōng)開透明、有(yǒu)序推進。健全公(gōng)衆參與監督機制，注重發揮輿論監督作(zuò)用(yòng)，督促社會資本履行企業社會責任，嚴格按照約定保質(zhì)保量提供公(gōng)共産(chǎn)品和服務(wù)，維護公(gōng)衆利益。
七、保障措施
（二十五）加強組織領導。各級水行政主管部門要充分(fēn)認識引導社會資本參與水利建設運營、拓寬水利投資渠道的重要作(zuò)用(yòng)，健全工(gōng)作(zuò)機制，加強與發展改革、财政等部門的溝通協調，共同推動各項工(gōng)作(zuò)落實到位。要結合本地區(qū)實際，細化實化推進社會資本參與水利基礎設施建設運營的政策措施。
（二十六）強化跟蹤監測。省級水行政主管部門要建立健全跟蹤監測機制，開展水利PPP項目跟蹤問效和監測評估，動态掌握社會資本參與水利建設運營情況，及時發現、研究和解決重點難點問題。組織開展水利PPP項目實施後評價，通過第三方評估等方式，評價社會資本的參與程度和工(gōng)作(zuò)落實情況，推動有(yǒu)關政策不斷健全完善、落地見效。
（二十七）做好宣傳推廣。省級水行政主管部門要加強水利PPP項目有(yǒu)關政策法規、操作(zuò)規則和管理(lǐ)要求的培訓，做好政策宣傳解讀，引導好市場預期，增強市場信心，及時總結推廣典型經驗和成功案例，營造社會資本參與水利基礎設施建設運營的良好氛圍。
水利部2022年5月31日
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