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2019

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國(guó)務(wù)院關于财政生态環保資金分(fēn)配和使用(yòng)情況的報告

作(zuò)者：

國(guó)務(wù)院關于财政生态環保資金分(fēn)配和使用(yòng)情況的報告

2019年12月25日在第十三屆全國(guó)人民(mín)代表大會常務(wù)委員會第十五次會議上 
 财政部部長(cháng)   劉 昆

全國(guó)人民(mín)代表大會常務(wù)委員會：

受國(guó)務(wù)院委托，我向全國(guó)人大常委會報告财政生态環保資金分(fēn)配和使用(yòng)情況。

一、近年來财政生态環保資金投入和使用(yòng)的基本情況

       黨中(zhōng)央、國(guó)務(wù)院高度重視生态環境保護工(gōng)作(zuò)。習近平總書記強調，生态環境是關系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關系民(mín)生的重大社會問題；生态環境保護該花(huā)的錢必須花(huā)，該投的錢決不能(néng)省，要堅持資金投入同污染防治攻堅任務(wù)相匹配。李克強總理(lǐ)指出，綠色發展是構建現代化經濟體(tǐ)系的必然要求，是解決污染問題的根本之策，要加強污染防治和生态建設，大力推動綠色發展。按照黨中(zhōng)央、國(guó)務(wù)院決策部署，各級财政部門堅持以習近平生态文(wén)明思想為(wèi)指導，在财政收支矛盾突出的形勢下，着力優化支出結構，在壓縮一般性支出的同時，堅持把生态環保投入放在重要位置優先保障，為(wèi)打好污染防治攻堅戰提供有(yǒu)力支撐。

        2016—2018年，全國(guó)财政生态環保相關支出規模累計安(ān)排24510億元，年均增長(cháng)14.8%，增幅高于同期财政支出增幅6.4個百分(fēn)點，占财政支出的比例由3.7%提高到4.2%。其中(zhōng)，中(zhōng)央财政生态環保相關支出累計安(ān)排10764億元，發揮了重要作(zuò)用(yòng)。2019年，在财政收支矛盾突出的形勢下，各級财政繼續加大對生态環保的支持力度。在支出總量增加的同時，着力優化支出結構，資金投入聚焦标志(zhì)性重大戰役，切實解決人民(mín)群衆最關心的突出環境問題。

（一）支持打赢藍天保衛戰。

      2016—2018年，中(zhōng)央财政安(ān)排大氣污染防治資金474億元，擴大北方地區(qū)冬季清潔取暖試點城市範圍，支持京津冀及周邊、長(cháng)三角地區(qū)、汾渭平原等區(qū)域圍繞打赢藍天保衛戰開展工(gōng)業污染深度治理(lǐ)、移動源污染防治等重點任務(wù)，減少大氣污染排放，改善環境空氣質(zhì)量；安(ān)排工(gōng)業企業結構調整專項資金579億元，推動重點行業結構調整，支持鋼鐵、煤炭去産(chǎn)能(néng)，減少資源消耗和污染排放；安(ān)排節能(néng)減排專項資金1024億元，用(yòng)于重點支持推廣應用(yòng)新(xīn)能(néng)源汽車(chē)，構建包括購(gòu)置補貼、充電(diàn)基礎設施建設獎勵、新(xīn)能(néng)源公(gōng)交車(chē)運營補助等在内的支持政策體(tǐ)系。

       在财政資金的支持下，城市空氣質(zhì)量不斷改善。2018年，全國(guó)338個地級及以上城市空氣質(zhì)量優良天數比例為(wèi)79.3%，同比上升1.3個百分(fēn)點；PM2.5濃度同比下降9.3%，“十三五”以來累計下降22%；二氧化硫濃度同比下降22.2%，二氧化氮濃度同比下降6.5%，一氧化碳濃度同比下降11.8%；發生重度污染1899天次，同比減少412天次，重污染天氣過程的峰值濃度、污染強度、持續時間和影響範圍均明顯降低。

（二）深入實施水污染防治行動計劃。

       2016—2018年，中(zhōng)央财政安(ān)排水污染防治資金396億元，支持全國(guó)開展重點流域水污染防治、良好水體(tǐ)生态環境保護、飲用(yòng)水水源地生态環境保護、地下水環境保護及污染修複等水污染防治工(gōng)作(zuò)，資金向南水北調工(gōng)程水源區(qū)、長(cháng)江流域、黃河流域等重點地區(qū)、流域傾斜；安(ān)排海島及海域保護專項資金67億元，推動實施藍色海灣整治行動和渤海生态環境保護修複工(gōng)作(zuò)，對改善近岸海水水質(zhì)、促進渤海生态保護修複發揮了積極作(zuò)用(yòng)。2018年，安(ān)排城市管網及污水處理(lǐ)補助資金50億元，支持中(zhōng)西部地區(qū)城鎮污水處理(lǐ)提質(zhì)增效，盡快實現污水管網全覆蓋、全收集、全處理(lǐ)，同時啓動城市黑臭水體(tǐ)治理(lǐ)示範工(gōng)作(zuò)，拟分(fēn)3批支持60個左右治理(lǐ)任務(wù)較重的城市開展城市黑臭水體(tǐ)治理(lǐ)，帶動實現地級及以上城市建成區(qū)黑臭水體(tǐ)消除比例達到90%以上的目标。

       在财政資金的支持下，水環境質(zhì)量明顯改善。2018年，全國(guó)地表水優良（Ⅰ—Ⅲ類）水質(zhì)斷面比例為(wèi)71%，同比上升3.1個百分(fēn)點；劣Ⅴ類比例為(wèi)6.7%，同比下降1.6個百分(fēn)點。全國(guó)地級及以上城市建成區(qū)黑臭水體(tǐ)消除比例達84.9%，水體(tǐ)周邊群衆的獲得感、幸福感顯著增強；黑臭水體(tǐ)治理(lǐ)對水環境質(zhì)量改善效果明顯，黑臭水體(tǐ)涉及的101個國(guó)控斷面中(zhōng)，Ⅰ—Ⅲ類水體(tǐ)比例同比提高3個百分(fēn)點，劣Ⅴ類水體(tǐ)比例同比降低4.9個百分(fēn)點。長(cháng)江、黃河、珠江等十大流域Ⅰ—Ⅲ類水質(zhì)斷面比例同比提高2.5個百分(fēn)點，劣Ⅴ類水質(zhì)斷面比例同比降低1.5個百分(fēn)點。

（三）落實土壤污染防治行動計劃。

        2016—2018年，中(zhōng)央财政安(ān)排土壤污染防治專項資金195億元，支持開展土壤污染狀況詳查、土壤污染管控與修複、土壤污染先行示範區(qū)建設、污染土壤修複治理(lǐ)技(jì )術應用(yòng)試點等工(gōng)作(zuò)；安(ān)排農膜治理(lǐ)及旱作(zuò)農業技(jì )術推廣資金30億元，支持内蒙古、甘肅、新(xīn)疆選擇部分(fēn)地區(qū)開展整縣推進廢舊地膜回收利用(yòng)，建立健全完善廢舊地膜回收加工(gōng)體(tǐ)系，防控“白色污染”。在财政資金的支持下，部分(fēn)區(qū)域土壤污染加重的趨勢得到遏制，農用(yòng)地土壤污染詳查工(gōng)作(zuò)已完成，進一步掌握了我國(guó)農用(yòng)地污染現狀。


（四）支持推進農村環境綜合治理(lǐ)。

       2016—2018年，中(zhōng)央财政安(ān)排農村環境整治專項資金180億元，支持補齊農村生态環境短闆，開展飲用(yòng)水源環境保護、村莊分(fēn)散畜禽養殖污染防治、農村生活污水和垃圾治理(lǐ)等工(gōng)作(zuò)，支持建成了一批垃圾、污水處理(lǐ)等環保設施，有(yǒu)效解決了垃圾随意傾倒、污水直排河道等農村突出環境問題，持續推進改善農村人居環境；通過農業資源及生态保護補助資金安(ān)排48億元，支持在重點地區(qū)推開農作(zuò)物(wù)稭稈綜合利用(yòng)工(gōng)作(zuò)，撬動社會資本和金融資本支持農作(zuò)物(wù)稭稈綜合利用(yòng)，探索可(kě)推廣、可(kě)持續的農作(zuò)物(wù)稭稈綜合利用(yòng)模式；通過農業生産(chǎn)發展資金安(ān)排40億元，選擇部分(fēn)生豬、奶牛、肉牛養殖重點縣，開展畜禽糞污資源化利用(yòng)整縣治理(lǐ)。

（五）支持開展重點生态保護修複。

       2016—2018年，中(zhōng)央财政通過重點生态保護修複專項資金安(ān)排260億元，支持山(shān)水林田湖(hú)草(cǎo)生态保護修複工(gōng)程試點，統籌考慮自然生态各要素進行整體(tǐ)保護、系統修複、綜合治理(lǐ)，先後将祁連山(shān)、黃土高原、京津冀水源涵養區(qū)、吉林長(cháng)白山(shān)等25個重點生态屏障地區(qū)納入支持試點範圍，基本實現了對我國(guó)具(jù)有(yǒu)代表性重要生态系統的全覆蓋；安(ān)排林業轉移支付資金2636億元，用(yòng)于完善天然林保護制度、擴大退耕還林還草(cǎo)、大力支持造林綠化、啓動大規模國(guó)土綠化行動、推進荒漠化治理(lǐ)、強化濕地保護和恢複。此外，還落實好草(cǎo)原生态保護補獎政策，加快推進草(cǎo)牧業發展方式轉變，促進草(cǎo)原生态環境穩步恢複。在财政資金的支持下，2018年森林覆蓋率達22.96%，森林蓄積達175.6億立方米，草(cǎo)原綜合植被蓋度達55.7%，人工(gōng)林面積繼續位居世界首位。

二、财政生态環保資金管理(lǐ)和改革情況

       寶貴的财政資金來之不易，在加大财政生态環保資金投入的同時，認真貫徹落實《中(zhōng)共中(zhōng)央  國(guó)務(wù)院關于全面實施預算績效管理(lǐ)的意見》和預算法要求，抓緊完善标準科(kē)學(xué)、規範透明、約束有(yǒu)力的預算制度，健全充分(fēn)發揮中(zhōng)央和地方兩個積極性體(tǐ)制機制，使有(yǒu)限的生态環保資金發揮更大的效益，切實做到花(huā)錢必問效、無效必問責。

（一）不斷強化财政預算管理(lǐ)。

       一是加強統籌謀劃。研究制定了《财政支持打好污染防治攻堅戰  加快推動生态文(wén)明建設的意見（2019—2020年）》，強化财政支持生态文(wén)明建設的頂層設計和支持保障。加強對重大改革、重要政策和重大項目的統籌謀劃，合理(lǐ)調整完善财政支出政策和預算安(ān)排。結合預算評審、項目審批等工(gōng)作(zuò)，對新(xīn)出台重大政策、新(xīn)上項目開展事前績效評估，評估結果作(zuò)為(wèi)申請預算的必備條件。二是科(kē)學(xué)分(fēn)配資金。資金分(fēn)配向治理(lǐ)任務(wù)重點區(qū)域行業、體(tǐ)制機制改革創新(xīn)重點地區(qū)、環境治理(lǐ)工(gōng)作(zuò)績效突出重點地區(qū)傾斜，不斷提升資金分(fēn)配精(jīng)準性和效率。逐步建立重大政策、項目績效跟蹤機制，對生态環境保護治理(lǐ)目标實現程度和預算執行進度實行“雙監控”，及時發現問題、及時糾正改進、及時跟蹤落實，确保績效目标如期保質(zhì)保量實現。三是完善管理(lǐ)制度。先後出台了大氣、水污染防治等專項資金管理(lǐ)辦(bàn)法及績效評價辦(bàn)法，不斷完善專項資金激勵措施，提高資金管理(lǐ)的規範化水平。組織評估機構對大氣、水污染防治等專項資金開展重點績效評價，對績效好的政策和項目優先保障，強化績效評價結果導向。

（二）理(lǐ)順中(zhōng)央和地方權責關系。

       積極推進生态環境、自然資源領域中(zhōng)央與地方财政事權和支出責任劃分(fēn)改革。研究起草(cǎo)了生态環境、自然資源等領域中(zhōng)央與地方财政事權和支出責任劃分(fēn)改革方案，就生态環境規劃制度、生态環境監測執法、環境污染防治和自然資源調查監測、自然資源産(chǎn)權管理(lǐ)、國(guó)土空間規劃、生态保護修複等方面，逐項合理(lǐ)劃分(fēn)中(zhōng)央與地方财政事權和支出責任，适當加強中(zhōng)央在跨區(qū)域生态環境保護等方面事權。積極支持推動環境監測執法體(tǐ)制改革，支持環境監測事權上收，2016—2018年累計安(ān)排資金30億元，在全國(guó)範圍内基本建成了涵蓋大氣、水、土壤的生态環境監測網，有(yǒu)效解決了生态環境監測領域存在的排污底數不清、部分(fēn)地方人為(wèi)幹預監測數據等問題，為(wèi)環境執法和環境決策提供強有(yǒu)力保障。

（三）建立健全生态補償機制。

       一是加快完善縱向生态補償機制。中(zhōng)央财政進一步加大重點生态功能(néng)區(qū)轉移支付力度，2016—2018年安(ān)排1918億元，年均增長(cháng)12.3%，在對禁止開發區(qū)域和限制開發區(qū)域實現全覆蓋的基礎上，将青海三江源、南水北調中(zhōng)線(xiàn)工(gōng)程水源地等納入補助範圍，加大對“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)、京津冀、長(cháng)江經濟帶等生态功能(néng)重要區(qū)域的支持力度。同時，完善資金管理(lǐ)辦(bàn)法，健全考核機制，對重點縣域開展生态環境監測評價和考核，依據考核結果調節資金分(fēn)配。根據2018年完成的全國(guó)生态狀況評價，生态環境狀況優良縣域達1561個，同比增加103個。

       二是積極探索橫向生态補償機制。财政部等部門研究制定了《關于加快建立流域上下遊橫向生态保護補償機制的指導意見》，加快推進流域橫向生态保護補償機制建設，推動新(xīn)安(ān)江、東江、引灤入津、赤水河、九洲江等11條重點跨省流域建立起橫向生态補償機制，形成“相互監督、聯防共治”的工(gōng)作(zuò)機制，充分(fēn)調動了上下遊地區(qū)政府保護和治理(lǐ)的積極性，促進了流域水質(zhì)逐步改善。支持實施長(cháng)江經濟帶生态保護修複獎勵政策，鼓勵引導在長(cháng)江流域建立省内及跨省流域上下遊橫向生态補償機制，構建共抓長(cháng)江大保護新(xīn)格局。積極探索建立健全黃河流域生态補償機制。

       總的來看，當前财政生态環保資金投入使用(yòng)呈現出總量持續增長(cháng)、機制逐步健全、效益日益提升、成效不斷顯現的良好态勢，但我們也清醒地認識到，财政支持打好污染防治攻堅戰工(gōng)作(zuò)中(zhōng)還面臨許多(duō)困難和挑戰。一是生态環保資金投入壓力持續加大。當前，經濟下行壓力加大，大力實施減稅降費，各級财政收入持續放緩，财政收支矛盾突出，而生态環境治理(lǐ)任務(wù)艱巨，可(kě)用(yòng)财力有(yǒu)限與生态環保資金需求的矛盾進一步凸顯。二是多(duō)元化投入機制尚未形成。“誰污染，誰治理(lǐ)”的污染治理(lǐ)原則落實還不到位，各級政府仍是生态環保資金投入的主體(tǐ)，企業承擔污染治理(lǐ)主體(tǐ)責任理(lǐ)念尚未牢固樹立，政府主導、企業主體(tǐ)、社會和公(gōng)衆共同參與的多(duō)元化環境治理(lǐ)投入機制尚未建立。三是生态補償機制有(yǒu)待完善。需要加強對基于整體(tǐ)生态價值的橫向生态補償機制的研究，進一步規範補償标準、補償方式等。四是預算績效管理(lǐ)有(yǒu)待加強。部分(fēn)資金使用(yòng)單位績效管理(lǐ)制度不完善，存在預算執行率不高、資金撥付鏈條過長(cháng)等問題，部分(fēn)績效目标設置還不合理(lǐ)，一些績效評價結果還不科(kē)學(xué)，績效評價結果應用(yòng)未完全落實到位。

三、下一步工(gōng)作(zuò)考慮

       針對上述困難和問題，财政部等有(yǒu)關部門将以習近平新(xīn)時代中(zhōng)國(guó)特色社會主義思想為(wèi)指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中(zhōng)、三中(zhōng)、四中(zhōng)全會及中(zhōng)央經濟工(gōng)作(zuò)會議精(jīng)神，堅持問題導向，建立健全财政資金投入機制，創新(xīn)體(tǐ)制機制，厘清政府與市場邊界，全面實施績效管理(lǐ)，集中(zhōng)資金确保标志(zhì)性重大戰役取得實效。

（一）強化資金保障，支持打好污染防治攻堅戰。

       在财政收支矛盾突出的情況下，優化支出結構，将生态環保作(zuò)為(wèi)重點領域予以支持，确保打好污染防治攻堅戰的資金支持力度同污染防治任務(wù)相适應。同時，圍繞污染防治攻堅戰的重點難點，資金分(fēn)配向治理(lǐ)任務(wù)重點區(qū)域行業、體(tǐ)制機制改革創新(xīn)重點地區(qū)、環境治理(lǐ)工(gōng)作(zuò)績效突出重點地區(qū)傾斜，引導地方安(ān)排使用(yòng)資金提升分(fēn)配精(jīng)準度和效率。将打赢藍天保衛戰作(zuò)為(wèi)重中(zhōng)之重，以京津冀及周邊、長(cháng)三角、汾渭平原等為(wèi)主戰場；流域治理(lǐ)突出系統性，資金向大江大河源頭地傾斜，突出保護優先的原則；強化土壤污染風險防控，加大重金屬污染治理(lǐ)力度；深入實施山(shān)水林田湖(hú)草(cǎo)生态保護修複工(gōng)程，開展礦山(shān)生态修複和海洋生态修複，開展大規模國(guó)土綠化行動，支持退化草(cǎo)原生态修複治理(lǐ)，建立以國(guó)家公(gōng)園為(wèi)主體(tǐ)的自然保護地體(tǐ)系。

（二）積極深化改革，不斷創新(xīn)财政資金投入體(tǐ)制。

       加快推進生态環境、自然資源領域中(zhōng)央與地方财政事權和支出責任劃分(fēn)改革，充分(fēn)調動中(zhōng)央和地方兩個積極性。推動實行最嚴格的生态環境保護制度，支持健全生态環境監測和評價制度，落實生态環境損害賠償制度。堅持“誰受益，誰補償”的原則，加快研究建立生态服務(wù)價值評估體(tǐ)系，科(kē)學(xué)确定生态補償标準；加快探索“綠水青山(shān)就是金山(shān)銀山(shān)”的有(yǒu)效轉化途徑和生态産(chǎn)品價值實現機制；繼續以流域為(wèi)重點，加快推進長(cháng)江、黃河流域橫向生态補償機制建設。總結提煉山(shān)水林田湖(hú)草(cǎo)生态保護修複經驗，提高生态修複效率，完善自然資源價格形成機制，建立自然資源政府公(gōng)示價格體(tǐ)系，健全自然資源資産(chǎn)産(chǎn)權體(tǐ)系；加快推進自然資源資産(chǎn)所有(yǒu)權資源清單和委托代理(lǐ)機制改革試點工(gōng)作(zuò)，落實資源有(yǒu)償使用(yòng)制度。

（三）形成政策合力，加快建立多(duō)元化投入機制。

       處理(lǐ)好政府與市場關系，堅持“誰污染，誰治理(lǐ)”、“誰破壞，誰恢複”的原則，落實市場主體(tǐ)責任，發揮企業污染治理(lǐ)主體(tǐ)作(zuò)用(yòng)。發揮财政資金“四兩撥千斤”的撬動作(zuò)用(yòng)，更多(duō)運用(yòng)市場化的辦(bàn)法，推動國(guó)家綠色發展基金盡早注冊挂牌，合理(lǐ)推廣政府和社會資本合作(zuò)(PPP)，進一步健全排污權和碳排放權等市場交易機制，撬動更多(duō)的社會資本進入促進綠色發展領域。落實有(yǒu)利于綠色發展的稅收優惠政策，啓動環境保護和節能(néng)節水項目、資源綜合利用(yòng)企業所得稅優惠目錄修訂工(gōng)作(zuò)，研究适時在全國(guó)推開水資源稅改革。加強廢棄電(diàn)器電(diàn)子産(chǎn)品處理(lǐ)基金和可(kě)再生能(néng)源發展基金征收管理(lǐ)。充分(fēn)發揮政府采購(gòu)的導向作(zuò)用(yòng)，豐富綠色采購(gòu)政策内涵，完善政策執行機制和配套措施。

（四）提高資金效益，推進全面實施預算績效管理(lǐ)。

       按照全面實施預算績效管理(lǐ)的要求，以改善生态環境質(zhì)量結果為(wèi)導向，建立污染防治資金績效評價結果、預算安(ān)排和政策調整有(yǒu)機結合的機制，加快推動預算績效管理(lǐ)在污染防治領域全覆蓋。定期組織專家或第三方機構對資金使用(yòng)開展績效評價，強化績效結果應用(yòng)。提高财政生态環保資金使用(yòng)透明度，以公(gōng)開促規範。進一步完善以改善環境質(zhì)量為(wèi)核心的資金分(fēn)配機制，突出結果導向，将資金花(huā)到刀(dāo)刃上，加大對環境質(zhì)量改善成效明顯地方的激勵，切實提高資金的生态環境效益和社會效益。

      委員長(cháng)、各位副委員長(cháng)、秘書長(cháng)、各位委員，生态文(wén)明建設是關系中(zhōng)華民(mín)族永續發展的根本大計，财政是國(guó)家治理(lǐ)的基礎和重要支柱，也是生态環保工(gōng)作(zuò)的重要支撐。我們要更加緊密地團結在以習近平同志(zhì)為(wèi)核心的黨中(zhōng)央周圍，增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，以習近平生态文(wén)明思想為(wèi)指導，認真貫徹黨中(zhōng)央、國(guó)務(wù)院決策部署，按照全國(guó)人大常委會的審議意見，不斷完善财政政策，着力支持打赢污染防治攻堅戰，滿足人民(mín)日益增長(cháng)的優美生态環境需要，為(wèi)堅持和完善中(zhōng)國(guó)特色社會主義制度、推進國(guó)家治理(lǐ)體(tǐ)系和治理(lǐ)能(néng)力現代化，實現“兩個一百年”奮鬥目标、實現中(zhōng)華民(mín)族偉大複興的中(zhōng)國(guó)夢而努力奮鬥！